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Documento y tramitación electrónica en Catastro

Cuatrimestralmente se publica la Revista de la Dirección General del Catastro. Esta revista, especializada en la gestión catastral y la tributación inmobiliaria, constituye un foro de discusión y análisis  de los principales problemas de la citada gestión y recoge los intereses de la Administración Local relacionados con el Catastro.

En el último número de la revista, correspondiente a agosto de 2014, se incluye un artículo del proyecto de documento y tramitación electrónica en Catastro. Este proyecto, como ya he comentado en anteriores entradas, ha supuesto un antes y un después en la gestión catastral, transformando una administración en papel en una “oficina sin papeles”. Actualmente, todos los expedientes catastrales se digitalizan y se tramitan electrónicamente, permitiendo el intercambio electrónico de los mismos entre dependencias de la Dirección General del Catastro y con otros organismos que colaboran en el mantenimiento de la información catastral.

El proyecto tiene un amplio soporte en las tecnologías de la información y las comunicaciones. Ha requerido de importantes desarrollos y de un gran esfuerzo en la gestión del proyecto, sobre todo de cara a su despliegue en las 54 oficinas de la Dirección General del Catastro.

Enlace al artículo: Documento y tramitación electrónica en Catastro.

Digitaliza

Como comenté en una entrada anterior, una parte fundamental del proyecto de digitalización ha consistido en el desarrollo del sistema de información DIGITALIZA, encargado de la obtención de copias electrónicas de documentos en soporte papel.

El primer paso que se llevó a cabo en el desarrollo de la aplicación de digitalización fue la realización de un análisis de los productos existentes en el mercado para el escaneo y gestión de documentos. Después de realizar proyectos piloto con algunos productos y compartir nuestra experiencia con organismos de la Administración que contaban con estos productos, optamos por llevar a cabo un desarrollo propio. Las razones fundamentales de esta decisión fueron las siguientes:

  • Los productos analizados eran muy caros de licenciar. La mayoría de ellos se licencian por servidor y por número de páginas escaneadas al año que, en nuestro caso, son casi 40 millones.
  • Muchos de los productos eran cliente-servidor, arquitectura que complicaría el despliegue y actualización de la aplicación en una organización tan grande y tan distribuida geográficamente como la nuestra.
  • Muchos de los productos exigían “casarse” con un proveedor de escáneres, lo cual complica y encarece futuras adquisiciones de suministros.
  • La implantación de muchos de estos productos exigía un desembolso adicional (además del coste del licenciamiento) por la adaptación del software a nuestros tipos documentales y a nuestro sistema de registro y tramitación electrónica.

Como contrapartida a estas desventajas, los productos comerciales de digitalización suelen venir acompañados de un módulo, más o menos potente, para la categorización automática de documentos y la extracción de información. El desarrollo de estas funcionalidades es complejo y requiere de mucho conocimiento en la materia, por lo que, en caso de necesitarlas, merece la pena adquirir el producto. Sin embargo, en nuestro caso, debido a la diversidad de documentos que recibimos y a su escasa formalización, las pruebas realizadas no fueron del todo positivas.

Después de considerar todos estos aspectos, se optó por un desarrollo propio y a medida que nos permitiese tener un mayor control del proyecto y del software a implantar.

El producto a desarrollar debía cumplir los siguientes requisitos fundamentales:

  • Integración con la herramienta de registro y tramitación electrónica existente.
  • Adecuación al Esquema Nacional de Interoperabilidad.
  • Integración con el Catálogo Documental mediante la generación de documentos electrónicos firmados electrónicamente por el organismo.
  • Cumplimiento de nuestras normas de digitalización.
  • Adecuación al procedimiento de digitalización diseñado previamente.
  • Integración con los escáneres existentes previamente en la organización de muy diversas marcas y formatos (A4, A3 y A0).

Además de estos requisitos funcionales la herramienta debía tener un alto grado de usabilidad con el objetivo de agilizar, en lo posible, el pesado proceso de digitalización. Al apostar la organización por una tramitación electrónica, es de vital importancia que el proceso de digitalización se realice lo antes posible para, así, no penalizar los tiempos de la posterior tramitación.

Un aspecto importante a destacar de DIGITALIZA es que, al contrario que la mayoría de aplicaciones de digitalización, es una aplicación web y no cliente-servidor. Además, la conexión con el escáner se produce a través de un driver estándar TWAIN y no a través de un driver propietario, lo que permite conectar con multitud de escáneres de diferentes marcas y nos proporciona independencia total en la contratación de suministros.

Desde el punto de vista tecnológico, la aplicación de digitalización presenta la siguiente estructura:

Arquitectura de Digitaliza

Como se puede apreciar en la imagen, el servidor está desarrollado con tecnología Microsoft, en concreto MVC .NET, sobre una base de datos Oracle. Para el desarrollo de la aplicación .NET se ha implementado una arquitectura en n capas siguiendo las recomendaciones de Microsoft e incluyendo, en la capa de presentación, ciertas adaptaciones a MVC.

Respecto a la parte cliente, esta se ejecuta en cualquier navegador web, siendo Internet Explorer la opción corporativa. Se ha intentado trasladar, en lo posible, el procesamiento de los documentos al cliente, liberando al servidor de esa carga. Igualmente, se ha hecho especial hincapié en maximizar la usabilidad de la interfaz y reducir en lo posible el tiempo de la digitalización.

La interfaz de usuario está implementada con HTML5 y CSS3 sobre Bootstrap, lo que permite adaptar el contenido a la pantalla desde la que se visualiza el documento (la organización cuenta con pantallas de 17 y 19 pulgadas con formato 4:3 y 16:9). La implementación de funcionalidades en la interfaz se ha llevado a cabo usando JavaScript y JQuery, así como AJAX y JSON para la transmisión asíncrona de información entre el cliente y el servidor.

La conexión con el escáner se realiza desde la parte cliente, mediante un ActiveX (o un Plugin en navegadores distintos a Internet Explorer) que implementa la conexión TWAIN con cualquier escáner instalado en la máquina. Este componente es el encargado de obtener las imágenes electrónicas del escáner y componer el contenido del documento electrónico. El componente permite la edición de las imágenes obtenidas y su categorización automática mediante OCR y códigos de barras, lo cual agiliza el proceso de digitalización.

Al realizarse el procesamiento de los documentos en el navegador, se reduce la carga del servidor y no se compromete la seguridad de dichos documentos, al no tener que almacenarlos en local como sí ocurre con muchos productos de digitalización basados en un cliente pesado. Esto sin embargo tiene su contrapartida en las transferencias de ficheros que hay que realizar de forma continua entre el servidor y el cliente sobre http. Para reducir los problemas de memoria que esto ocasiona, se ha implementado un envío fragmentado de los documentos de forma asíncrona.

En el desarrollo de la aplicación se ha hecho especial énfasis en el sistema de pruebas, realizándose pruebas unitarias de distintas capas de la arquitectura e implementándose pruebas automáticas de navegación con la herramienta Selenium.

Por último, merece la pena destacar que, como en el resto de aplicaciones del área,  la gestión del proyecto se lleva a cabo con SCRUM utilizando Team Foundation Server como herramienta para el seguimiento de las tareas y el control de la configuración.

La digitalización de documentos

Otro de los grandes proyectos que hemos llevado a cabo en la organización en estos años ha sido la digitalización de la documentación en soporte papel.

La digitalización del papel ha sido el último paso dentro del proyecto de documento electrónico y se ha llevado a cabo una vez que el resto de documentos de la organización eran producidos en formato electrónico y no en papel. Ha permitido a la organización disponer de toda la documentación de los expedientes en formato electrónico, lo cual es indispensable para el posterior intercambio de documentos y expedientes electrónicos tal y como establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI).

El objetivo fundamental del proyecto es la generación de copias electrónicas de toda la documentación recibida por la organización en soporte papel. Ésto, a su vez, permite conseguir los siguientes objetivos estratégicos:

  • Tramitación electrónica de los procedimientos.
  • Intercambio de documentos y expedientes electrónicos entre las propias dependencias de la organización y con otros organismos.
  • Destrucción del papel una vez digitalizado.

Todos estos objetivos se encuadran dentro de la denominada “oficina sin papeles“.

En nuestro caso, la digitalización de la documentación suponía un reto muy diferente al acometido por otros organismos de la Administración Pública. En primer lugar, la digitalización debía ser la base para la tramitación electrónica de los procedimientos, por lo que debe llevarse a cabo antes de la tramitación y no después. En segundo lugar, el volumen de información en papel  que recibe la organización es muy alto, pudiendo alcanzar los 40 millones de páginas al año. En tercer lugar, la documentación recibida es de muy diversa índole y formato, pudiendo ser, desde documentos manuscritos en A4, a planos o fotos en A0. Por último, la digitalización del papel debía realizarse de forma distribuida en las dependencias de la organización, cada una de las cuales se encuentra ubicada en una provincia distinta.

Una vez consideradas todas estas peculiaridades, el primer paso del proyecto fue el establecimiento de unas normas técnicas de digitalización y de un procedimiento organizativo.

Las normas de digitalización especifican aspectos técnicos de la digitalización, como los formatos admitidos, la resolución mínima, la profundidad de bit o color, el uso de OCR, los tipos de documentos a digitalizar, etc. Estas normas son de obligado cumplimiento por la propia organización, así como por los organismos que colaboran con nosotros mediante la remisión de documentos. Un aspecto interesante de estas normas, y que es bastante complejo de determinar, es el grado de separación y clasificación de la documentación a digitalizar. Una separación más exhaustiva mejora la tramitación pero dificulta y ralentiza el proceso de digitalización. Es importante llegar a un equilibrio en este sentido.

El procedimiento de digitalización recoge los cambios organizativos necesarios para llevar a cabo la digitalización del papel en cada dependencia de la organización. Uno de los puntos claves en la implantación del proyecto ha sido conseguir encajar la digitalización dentro de la operativa diaria de cada centro de trabajo. Para esto, se han creado grupos específicos de digitalización compuestos por personal especializado en el registro y clasificación de la documentación, en la digitalización y en el posterior archivo del papel.

Otro aspecto muy a tener en cuenta en este sentido es vencer la resistencia al cambio de los usuarios en lo que se refiere a la tramitación electrónica. Para vencer la resistencia es fundamental dotar a los usuarios de potentes herramientas informáticas para tramitar y digitalizar de forma que encuentren, en los medios digitales, más ventajas que inconvenientes.

Una vez fijadas las normas y el procedimiento, el siguiente paso fue el desarrollo de Digitaliza, la aplicación para la obtención de copias electrónicas de los documentos en soporte papel. Esta aplicación, de desarrollo propio, debía integrarse con las herramientas de registro y tramitación ya existentes en la organización. Es una aplicación web capaz de conectarse con casi cualquier escáner, lo cuál nos dota de mucha independencia en futuras compras de dispositivos de digitalización.

En cuanto a los dispositivos de digitalización, además de reutilizar los escáneres existentes en la organización (con el gran ahorro que esto conlleva), se ha dotado a cada centro de digitalización de escáneres A4, A3 y A0.

El último paso del proyecto fue su despliegue en los distintos centros de trabajo de la organización que, como he comentado antes, se encuentran distribuidos a lo largo de la geografía española. En primer lugar se hizo una implantación piloto en varias dependencias para asegurar el correcto funcionamiento de la aplicación y del procedimiento organizativo de digitalización diseñado. Posteriormente, y con la experiencia de la implantación piloto, se elaboró un calendario de despliegue para el resto de dependencias.

Actualmente, la organización digitaliza toda la documentación que recibe en soporte papel, lo que nos permite tramitar electrónicamente, intercambiar expedientes entre nuestros centros de trabajo por medios electrónicos y mejorar la gestión del archivo. Hemos aumentado significativamente, a través del uso de herramientas electrónicas, la eficiencia y la calidad de los servicios que prestamos y hemos avanzado un paso más hacia el intercambio de expedientes electrónicos con otros organismos de la administración.

 

Adaptación a los cambios normativos en la Administración: el ENI.

Esta semana he leído el último post que ha escrito José Antonio García García en su blog. En esta entrada, propiciada por el lanzamiento del sistema Cl@ve, José Antonio plantea la cuestión del marketing político en las Administraciones Públicas y la diferencia temporal que existe entre que se anuncia una medida por parte de la Administración y ésta es llevada a cabo. Me parece un tema muy interesante que conlleva problemas de implementación de soluciones TIC dentro de la Administración.

Como supongo que ya sabréis, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, constituyó un hito en lo relativo a las relaciones electrónicas entre el ciudadano y la Administración y entre las propias Administraciones. Al amparo de esta ley y, con objeto de regular los intercambios electrónicos, se desarrolló el Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), aprobado por Real Decreto 4/2010, de 8 de enero. En el desarrollo normativo del ENI, se han incluido una serie de normas técnicas (NTI) que vienen a regular en detalle aspectos concretos de la interoperabilidad: NTI de documento electrónico, NTI de expediente electrónico, NTI de digitalización, NTI de intercambio de asientos registrales, NTI de gestión de documentos electrónicos, etc.

Tradicionalmente, los intercambios electrónicos entre administraciones públicas se han desarrollado como acuerdos individuales entre las dos administraciones que intercambiaban datos. El ENI, admitiendo dichos intercambios individuales, viene a establecer normas generales para los intercambios de forma que todos los organismos puedan utilizar modelos comunes y se reutilicen los protocolos y sistemas. Esto, muy útil sobre el papel, requiere de una adecuación de los sistemas ya existentes y la creación de nuevos sistemas a tal propósito, con el esfuerzo presupuestario que dichas adaptaciones y desarrollos conllevan. En concreto, los sistemas de la Administración General del Estado debían estar adaptados al ENI antes del 30 de enero de 2014.

Este último año, he participado en un grupo para la elaboración de una política de gestión de documentos electrónicos común a todos los organismos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (MINHAP). El grupo de trabajo, con representación de múltiples organismos y con un gran esfuerzo en dirección y participación, se ha reunido con mucha asiduidad hasta que se ha elaborado y aceptado una política común. Este acuerdo entre los organismos no ha sido sencillo, ya que muchos teníamos implementaciones propietarias adaptadas a nuestro negocio, así como intereses futuros muy diferentes . En todo caso, se ha hecho un gran esfuerzo y se ha llegado a un consenso. En concreto, un tema bastante complejo de acordar han sido los metadatos complementarios (aquellos que no son obligatorios y se pueden usar a criterio de cada organismo) del documento y el expediente electrónico que van a ser incluidos en todos los intercambios entre organismos del MINHAP. Estos metadatos tienen por objeto mejorar la gestión de los documentos electrónicos y la transferencia de los mismos al archivo.

En el seno de este grupo pude comprobar como, lejos de estar adecuados al ENI, muchos de los organismos implicados estaban implementando sus sistemas de intercambio y gestión de documentos y expedientes electrónicos. Muchos de ellos, aún están lejos de lograrlo, ya que el intercambio es el último de los pasos. Previamente, se requiere de la implantación de sistemas de gestión de documentos y expedientes, de digitalización, de archivo, etc.

Pues bien, no estamos adaptados completamente al ENI cuando ya se vislumbran nuevos cambios y adaptaciones. En concreto, parece que los sistemas de firma electrónica van a cambiarse en un futuro inminente. Comparto la opinión de José Antonio, hemos tardado en darnos cuenta de que el DNI electrónico no era el sistema que la gente demandaba. Sí, muy seguro, pero en comparación con las claves concertadas por ejemplo, muy poco utilizado. Los sistemas de firma electrónica contemplados en el ENI son los basados en certificado electrónico y el Código Seguro de Verificación. Ahora, con la aparición de Cl@ve y la futura ley de procedimiento administrativo, que aunará las actuales leyes 11/2007 y 30/1992, parece que se abre un nuevo escenario de firma electrónica en la Administración que requerirá de nuevos cambios, nuevas inversiones y un nuevo periodo de adaptación incomprensible para el ciudadano.